LA DEPENALIZZAZIONE AI TEMPI DEL CORONAVIRUS

Art. 4 del decreto legge n. 19/2020

(dott.ssa Emilia Sciullo – gruppo giovani Anf)

Materia: diritto Penale – Emergenza Covid

L’istituto della depenalizzazione comporta la degradazione di fatti di reato in illeciti amministrativi, e deve essere pertanto ricondotto al concetto di abolitio criminis, con conseguente applicazione dell’art. 2, secondo comma c.p.

L’ultimo intervento di depenalizzazione è stato realizzato dal legislatore attraverso l’adozione del decreto legge n. 19/2020, volto a far fronte all’emergenza sanitaria in atto. In particolare, l’art. 4 del decreto legge in esame contempla l’applicazione della sanzione amministrativa consistente nel pagamento di una somma da € 400 ad € 3.000, in caso di mancato rispetto della previsione di cui all’art. 1 del DPCM dell’8 marzo 2020, in precedenza punita ai sensi dell’art. 650 c.p., che impone ai cittadini di evitare qualsiasi spostamento, salvo che gli stessi siano motivati da comprovate esigenze lavorative, situazioni di necessità o motivi di salute.

L’art. 4, ottavo comma, specifica poi che le disposizioni introdotte, volte a trasformare il precedente illecito penale in illecito amministrativo, devono applicarsi anche alle condotte poste in essere prima dell’entrata in vigore dello stesso decreto, ma in tali casi le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta della metà.

Sempre, il nuovo decreto prevede l’applicazione degli artt. 101 e 102 del decreto legislativo n. 507/1999. Di conseguenza, viene altresì introdotto l’obbligo per il giudice di trasmettere gli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi alla competente autorità amministrativa; invece, qualora l’azione penale non sia stata ancora esercitata, la trasmissione degli atti deve essere disposta direttamente dal p.m., il quale, in caso di procedimento già iscritto, annota la trasmissione nel registro delle notizie di reato. L’autorità amministrativa notifica poi gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni.

Il legislatore, dunque, con la normativa esaminata, la quale si iscrive nella scia dei copiosi interventi di depenalizzazione avvenuti nel tempo (si pensi alla legge n. 689/1981, alla legge n. 205/1999, ed ancora al d. lgs n. 8/2016), ha espressamente previsto l’obbligo del giudice di trasmettere gli atti alla competente autorità amministrativa ai fini dell’adozione del relativo provvedimento sanzionatorio; tuttavia, problemi di ordine interpretativo si pongono qualora la legge di depenalizzazione non preveda norme analoghe a quelle contemplate dal d.l. n. 19/2020, la cui operatività è limitata alle condotte da esso previste, e non riguarda la depenalizzazione in generale.

Le conseguenze sul piano sanzionatorio della depenalizzazione di fattispecie trasformate in illeciti amministrativi determinano infatti delle difficoltà interpretative, risolte dalla dottrina e dalla giurisprudenza in modo non sempre univoco e lineare.

Sul punto, la dottrina maggioritaria ritiene che non sussista alcun obbligo per il giudice penale di disporre, con la sentenza di proscioglimento, la trasmissione degli atti all’autorità competente ad irrogare la sanzione amministrativa, posto che, il passaggio da reato a illecito amministrativo esclude qualsiasi rilevanza penale della relativa condotta. Ciò implica introduzione ex novo dell’illecito amministrativo, con il duplice corollario del divieto di una lettura dell’art. 2, comma quarto, c.p. come riferibile anche alla successione nel tempo tra legge penale e legge punitiva amministrativa e dell’applicazione del divieto di retroattività non solo alle previsioni sanzionatorie di fatti dapprima leciti, ma anche ai casi di “degradazione” dell’illecito da penale ad amministrativo.

L’orientamento suddetto è stato ripreso anche dalle Sezioni Unite con sentenza n. 25457/2012[1]. Nel caso in esame, il soggetto agente era stato condannato in primo grado per tentativo di vendita di prodotti industriali con segni mendaci (artt. 56 e 517 c.p.) e successivamente assolto in appello per effetto della depenalizzazione della condotta contestata introdotta con legge n. 166/ 2009, con conseguente trasmissione degli atti all’Autorità doganale per l’ulteriore corso in sede amministrativa.

Con riferimento al quesito sottoposto all’attenzione dei giudici di legittimità – che qui interessa – concernente la sussistenza o meno di un obbligo per il giudice penale di disporre la trasmissione degli atti all’Autorità amministrativa, i giudici di legittimità, dopo aver rilevato il contrasto giurisprudenziale che sussiste con riferimento al quesito prospettato, hanno aderito all’impostazione seguita dalla dottrina maggioritaria, sottolineando che la ratio di tale ricostruzione deve rinvenirsi nella necessità di tutelare il cittadino, al quale non può irrogarsi una sanzione amministrativa per fatti compiuti quando, non essendovi ancora una legge che le prevedesse, egli non aveva avuto la possibilità di autodeterminarsi responsabilmente rispetto ad esse.

Alcuni autori hanno però evidenziato che l’orientamento seguito dalle Sezioni Unite risulta difficilmente attuabile sul piano pratico. Invero, la giurisprudenza civile di legittimità risulta aderire all’interpretazione opposta; in particolare, quest’ultima ha più volte ribadito che la disciplina transitoria prevista dall’articolo 40 della legge 24 novembre 1981 n. 689, secondo cui: “L’autorità giudiziaria, in relazione ai procedimenti penali per le violazioni non costituenti più reato, pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, se non deve pronunciare decreto di archiviazione o sentenza di proscioglimento, dispone la trasmissione degli atti all’autorità competente”, deve trovare applicazione anche nel caso di altre successive depenalizzazioni, trattandosi di una regola di diritto transitorio di ordine generale[2]. La giurisprudenza civile ha altresì affermato che la trasformazione dell’illecito penale in illecito amministrativo non esclude l’applicazione della sanzione amministrativa, in considerazione del fatto che la ratio di tale depenalizzazione non è quella di eliminare, bensì di attenuare la sanzione per un fatto che rimane pur sempre un illecito.[3] In altri termini, l’ordinamento non cessa di considerare meritevole di sanzione un determinato comportamento, ma si limita a modificare la “qualità” della sanzione stessa, continuando a ritenere antigiuridica e offensiva la relativa condotta.A sostegno di tale orientamento, un’altra parte della dottrina afferma che, ragionando diversamente, si perverrebbe ad una soluzione contraria al buon senso ed al concetto di equità, poiché rimarrebbe impunita una condotta che, nonostante l’intervenuta depenalizzazione, è pur sempre contra jus. Recentemente, anche la Corte costituzionale è intervenuta sul tema dei rapporti tra reato ed illecito amministrativo, chiarendo entro quali limiti può considerarsi legittima l’applicazione retroattiva della sanzione amministrativa introdotte a seguito di depenalizzazione, ed affermando un importante principio di diritto, ossia: “la presunzione di maggior favore del trattamento sanzionatorio amministrativo rispetto al previgente trattamento sanzionatorio penale nell’ipotesi di depenalizzazione di un fatto precedentemente costitutivo di reato non può  che intendersi, oggi, come meramente relativa, dovendosi sempre lasciare spazio alla possibilità di dimostrare, caso per caso, che il nuovo trattamento sanzionatorio amministrativo previsto dalla legge di depenalizzazione risulti in concreto più gravoso di quello previgente. Con conseguente illegittimità costituzionale dell’eventuale disposizione transitoria che ne preveda l’indefettibile applicazione anche ai fatti pregressi, per violazione dell’art. 25, secondo comma, Cost”.[4] È evidente quindi che il legislatore con il d.l. n. 19/2020 si è conformato a quanto affermato dal giudice delle leggi, non potendosi dubitare della minore afflittività delle nuove sanzioni amministrative, rispetto a quelle penali comminate per il reato depenalizzato; tuttavia, al di là del caso di specie, si presenta indispensabile superare il contrasto interpretativo in materia di depenalizzazione sussistente all’interno della stessa Corte Suprema, in modo tale da garantire l’omogeneità di posizioni interpretative, evitando di giungere ad un differente trattamento di casi analoghi. L’istituto della depenalizzazione si rivela infatti di fondamentale importanza, in quanto non può non rilevarsi che l’ampia proliferazione di fattispecie incriminatrici e, a volte, anche la complessità delle stesse, ha contribuito ad accrescere la lentezza del sistema processuale e la difficoltà per i giudici di fornire una risposta tempestiva ed effettiva. Questo ha condotto il legislatore, secondo parte della dottrina, ad intervenire sulla macchina processuale mediante delle spinte deflattive, al fine di contribuire alla razionalità e funzionalità del sistema, ottimizzando dunque il ricorso alla sanzione penale, non solo perché quest’ultima deve essere intesa come extrema ratio ma anche per alleggerire il carico di lavoro degli uffici giudiziari e per far fronte al fenomeno del sovraffollamento carcerario. Tale disciplina trova fondamento da un lato nel principio del favor rei, il quale comporta l’applicazione della legge più favorevole al reo, dall’altro nel principio di uguaglianza, poiché sarebbe ingiusto continuare a punire un soggetto per un fatto precedente alla modifica legislativa, consentendo invece agli altri cittadini di tenere lo stesso comportamento senza alcuna conseguenza penale.

[1] Cass. pen., Sez. Un., 28 giugno 2012, n.  25457.

[2] In tal senso: Cass. civ., Sez. II., 18 gennaio 2007, n. 1078; Cass. civ., Sez. II., 12 ottobre 2007, n. 21483;

[3] Cass. civ., Sez. I., 7 marzo 2005, n. 4924.

[4] Corte Cost., 5 dicembre 2018, n. 223.

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