La responsabilità solidale del committente per debiti contributivi.
(art. 29, comma 2, D.Lgs. n. 276/2003)
G. Catalano – M. Biundo
Argomento: Lavoro e Previdenza
- Introduzione
In relazione alle problematiche applicative dell’art. 29, comma 2, D.Lgs. n. 276/2003, di recente si sono registrati diversi interventi della Suprema Corte che hanno condotto ad importanti chiarimenti sulle interpretazioni difformi emerse in sede di merito, in relazione alla controversia materia più volte oggetto di interventi normativi.
La formulazione della norma, attualmente vigente, è la seguente[1]:
“2. In caso di appalto di opere o di servizi, il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l’appaltatore, nonché’ con ciascuno degli eventuali subappaltatori entro il limite di due anni dalla cessazione dell’appalto, a corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi, comprese le quote di trattamento di fine rapporto, nonché’ i contributi previdenziali e i premi assicurativi dovuti in relazione al periodo di esecuzione del contratto di appalto, restando escluso qualsiasi obbligo per le sanzioni civili di cui risponde solo il responsabile dell’inadempimento.
Il committente che ha eseguito il pagamento è tenuto, ove previsto, ad assolvere gli obblighi del sostituto d’imposta ai sensi delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e può esercitare l’azione di regresso nei confronti del coobbligato secondo le regole generali”.
La norma è stata oggetto di numerose modifiche, succedutesi nel tempo[2], sia per le difficoltà interpretative ed applicative che si erano manifestate nelle prime decisioni giurisprudenziali, sia anche a seguito dei diversi cambi di orientamento politico delle forze governative e delle scelte di politica economica e del lavoro, chiarendosi poi ancora che le disposizioni di cui al presente comma trovano applicazione anche in relazione ai compensi e agli obblighi di natura previdenziale e assicurativa nei confronti dei lavoratori con contratto di lavoro autonomo[3].
La Suprema Corte è stata chiamata, soprattutto nel corso dell’ultimo anno, a risolvere i dubbi interpretativi che le diverse formulazioni della norma hanno creato.
Proviamo a darne conto con riferimento ai diversi profili di intervento:
- Ambito di applicazione della norma (anche ai premi assicurativi Inail)
Con le decisioni Cassazione sez. Lavoro n. 25679 e n. 25680 entrambe pubblicate l’11 ottobre 2019 la Suprema Corte, annullando con rinvio la contraria pronuncia della Corte di Appello di Brescia, ha anzitutto chiarito che “nella dizione “contributi previdenziali” contenuta nel testo dell’articolo 29 anteriore alla riforma del 2012 debbano ritenersi compresi anche i premi Inail”.
Le due decisioni sono state anche occasione per ulteriori chiarimenti sulla lettura del testo nei diversi passaggi che si sono susseguiti nel tempo. Rileva la Corte che:
– “Il testo dell’art. 29 comma 2 del d.lgs n. 276 del 2003 nella sua formulazione originaria, prevedeva che “in caso di appalto di servizi, il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l’appaltatore, entro il limite di un anno dalla cessazione dell’appalto, a corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi e i contributi previdenziali dovuti”;
– ” Solo per effetto della modifica apportata dall’articolo 21, comma uno, del d.l. 9 febbraio 2012 n. 5, è stata esplicitamente prevista l’obbligazione solidale del committente imprenditore o datore di lavoro con riferimento anche ai premi assicurativi dovuti in relazione al periodo di esecuzione del contratto di appalto, con previsione che è rimasta sino al testo attualmente in vigore”;
– “ il d.lgs n. 276 del 2003 all’art. 85 ha abrogato la L. 23/10/1960 n. 1369, e con essa l’art. 3, che prevedeva all’ultimo comma l’obbligo dell’imprenditore, in solido con l’appaltatore e relativamente ai lavoratori da questi dipendenti, «all’adempimento di tutti gli obblighi derivanti dalle leggi di previdenza ed assistenza »;
– che “L’art. 29 comma 2 del suddetto d.lgs n. 276 ha mantenuto la responsabilità solidale del committente con l’appaltatore per i trattamenti retributivi e i contributi previdenziali, non riportando però il riferimento agli obblighi derivanti dalle leggi di assistenza”;
– “Tale esclusione non può ritenersi sintomo della volontà del legislatore di far venire meno la responsabilità solidale del committente per i premi Inail, non potendo ravvisarsi tra gli obiettivi della delega conferita con la legge n. 30 del 2003 quello di indebolire la tutela dell’istituto assicuratore pubblico”;
– che “La disposizione del 2003 ha quindi piuttosto utilizzato il termine «contributi previdenziali» in modo atecnico, con formula ampia idonea a ricomprendere anche i premi Inail, non essendo spiegabile la lacuna di garanzia per il versamento dei premi che altrimenti si determinerebbe sino al 2012”.
La Corte ha altresì evidenziato che “Non ha pregio in senso contrario il rilievo della Corte d’appello secondo il quale l’art. 29 avrebbe la funzione di tutelare il lavoratore (e non gli enti), funzione che non ricorrerebbe con riferimento all’assicurazione Inail nella quale vige il principio dell’automaticità delle prestazioni, in quanto non vi sono sicuri elementi testuali per finalizzare la previsione all’esclusiva tutela del lavoratore, considerato che anche a seguito della novellazione del febbraio 2012 è stata mantenuta la formulazione secondo la quale il committente è obbligato in solido […] a corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi, comprese le quote di trattamento di fine rapporto, nonché i contributi previdenziali e i premi assicurativi […], mentre è evidente che i contributi, così come i premi, sono dovuti agli enti gestori”.
- Il regime di decadenza biennale non si applica ai crediti degli enti previdenziali
Con la sentenza sez. Lavoro n. 31144 del 28 novembre 2019 la Corte di Cassazione, confermando una decisione della Corte di Appello di Trieste, ha ribadito che il termine decadenziale di due anni previsto dall’art. 29, comma 2, del D.Lgs. n. 276/2003, va riferito solo all’esercizio dell’azione proposta dal lavoratore nei confronti del responsabile solidale e non è, invece, applicabile all’azione promossa dagli enti previdenziali ai fini del recupero della contribuzione dovuta “perché in tal caso il regime previdenziale, di per sé indisponibile (da ultimo v. Cass. n. 13650 del 2019), sarebbe condizionato all’iniziativa del lavoratore che denunci l’irregolarità, mentre è risalente il principio in base al quale il rapporto di lavoro e quello previdenziale, per quanto tra loro connessi, rimangono del tutto diversi”.
Ne deriva, secondo la Corte, che l’azione promossa dagli enti previdenziali nei confronti del committente è soggetta al solo termine di prescrizione (v. Cass. n. 18004 e 22110 del 2019) e che l’art. 29, comma 3 bis, del D. lgs. n. 276 del 2003, non introduce nel nostro ordinamento “un’azione costitutiva a legittimazione limitata”, nel senso che l’unico soggetto che può, in caso di appalto irregolare, chiedere la costituzione del rapporto di lavoro nei confronti del committente è solo il lavoratore.
- Autonomia dei crediti contributivi dai crediti retributivi, applicazione del principio del minimale contributivo e possibili (limitate) esenzioni
Con una serie di decisioni della sezione Lavoro n. 18259 del 2018, n. 13013 e n. 17705 del 2019 e da ultimo l’ordinanza n. 2529 del 4.2.2020, la Suprema Corte ha ribadito un principio, già chiarito ed enunciato più volte, secondo il quale “la disposizione di cui all’art. 21, comma 1, del d.l. n. 5/2012, ha natura innovativa e non meramente interpretativa e che, in ragione dell’autonomia tra rapporto di lavoro e rapporto previdenziale, l’accertamento della natura fittizia del rapporto con il datore di lavoro interposto, da cui discende il potere dell’ente previdenziale di applicare le relative sanzioni, costituisce oggetto di una questione pregiudiziale di cui il giudice può conoscere in via incidentale, senza che sia necessaria la previa azione del prestatore di lavoro volta all’accertamento dell’interposizione fittizia e alla costituzione del rapporto di lavoro alle dipendenze dell’utilizzatore ”.
Quanto poi all’ulteriore importante principio richiamato (secondo il quale il rapporto di lavoro e il rapporto previdenziale, per quanto connessi, sono tra loro distinti, atteso che l’obbligazione contributiva facente capo all’ente previdenziale, a differenza di quella retributiva, deriva dalla legge, ha natura pubblicistica e risulta pertanto indisponibile) si segnala la decisione della Corte di Cassazione sez. Lavoro n. 15120 del 3 giugno 2019 che ha esteso i principi della legislazione in materia edilizia sul minimale contributivo a tutte le tipologie di attività (cfr. anche le sentenze sempre della Suprema Corte n. 18004 del 04.07.2019, n. 22110 del 04.09.2019, n. 8662 del 28.03.2019 e n. 13650 del 21.05.2019).
Detta pronuncia, ribadita l’autonomia del rapporto contributivo da quello retributivo e, richiamato l’art. 29 del d.l. n. 244 del 1995, conv. in L. n. 341 del 1995 che, per il settore edile, individua le ipotesi di esenzione dall’obbligo del minimale contributivo, inteso anche come obbligo di commisurare la contribuzione ad un numero di ore settimanali non inferiore all’orario di lavoro normale stabilito dai contratti collettivi nazionali stipulati dalle organizzazioni sindacali più rappresentative su base nazionale e dai relativi contratti integrativi territoriali di attuazione, con disposizione, avente chiara finalità antielusiva, ritenuta di stretta interpretazione, analogamente alle fonti normative cui essa rinvia, (v. Cass. n. 9805 del 04/05/2011, Cass. n. 10134 del 26/04/2018, e ancora, da ultimo, Cass. n. 4690 del 18/2/2019), ha affermato: “Anche nei settori diversi da quello edile, la contribuzione è dunque dovuta nei casi di assenza del lavoratore o di sospensione concordata della prestazione stessa che costituiscano il risultato di un accordo tra le parti derivante da una libera scelta del datore di lavoro e non da ipotesi previste dalla legge e dal contratto collettivo (quali malattia, maternità, infortunio, aspettativa, permessi, cassa integrazione). […] Il fatto che per gli altri settori merceologici non vi sia analoga previsione non significa che sussista una generale libertà delle parti di modulare l’orario di lavoro e la stessa presenza al lavoro così rimodulando anche l’obbligazione contributiva, considerato che questa seconda è svincolata dalla retribuzione effettivamente corrisposta e dev’essere connotata dai caratteri di predeterminabilità, oggettività e possibilità di controllo”.
Così opinando, e richiamando il principio di autonomia del rapporto contributivo rispetto a quello retributivo, la Sezione Lavoro della Suprema Corte ha ritenuto di dovere rimodulare “il principio affermato nel recente arresto n. 24109 del 03/10/2018. Ove dunque gli enti previdenziali e assistenziali pretendano da un’impresa differenze contributive sulla retribuzione virtuale determinata ai sensi dell’art. 1 comma 1 del D.L. 09/10/1989, n. 338, anche con riferimento all’orario di lavoro, incombe al datore di lavoro allegare e provare la ricorrenza di un’ipotesi eccettuativa dell’obbligo, nel senso sopra individuato”.
- Applicazione della solidarietà anche a figure affini all’appalto
Con la decisione n. 6299 del 5.3.2020, la Suprema Corte sez. Lav., accogliendo il ricorso dell’Inps, ha ritenuto applicabile “la responsabilità solidale del committente anche con il subfornitore relativamente ai crediti lavorativi, contributivi e assicurativi dei dipendenti di questi”.
Nel giudizio di legittimità – avente ad oggetto il versamento dei contributi previdenziali omessi dal datore di lavoro anche ai contratti di subfornitura e la presunta inapplicabilità al subfornitore della disciplina sulla responsabilità solidale del committente dichiarata dalla Corte di merito – la Suprema Corte, allo scopo di fornire un’adeguata interpretazione e ricostruzione giurisprudenziale, ha ripreso le argomentazioni già individuate dalla Corte Costituzionale (decisione n. 254/2017 che ha dichiarato non fondata una questione di legittimità costituzionale dell’art. 29, comma 2, per la mancata tutela dei dipendenti dell’impresa subfornitrice, ritendo compito del giudice a quo darne una lettura interpretativa costituzionalmente orientata), poi ripercorse dalla stessa giurisprudenza di legittimità, rilevando che la disciplina della subfornitura nelle attività produttive (Legge n. 192/1998) mira a regolare l’integrazione della prestazione del subfornitore nel processo produttivo dell’impresa committente.
La Corte, ricostruisce dapprima l’oggetto del contratto di subfornitura, ed i diversi orientamenti sulla sua natura giuridica, richiamando l’orientamento (vedi Cass. n. 14431 del 2008) secondo il quale “il rapporto di subfornitura, enucleato al fine di dare adeguata tutela, a fronte di abusi che determinino un eccessivo squilibrio nei diritti e negli obblighi delle parti, alle imprese che lavorino in stato di dipendenza economica rispetto ad altre, riguarda il fenomeno meramente economico della cosiddetta integrazione verticale fra imprese, ma è riferibile ad una molteplicità di figure negoziali”, e l’altro (vedi Cass. n. 18186 del 2014) per il quale “i connotati di specificità al contratto di subfornitura, come forma «non paritetica» di cooperazione imprenditoriale, nella quale la dipendenza economica del subfornitore si palesa, oltre che sul piano del rapporto commerciale e di mercato […] anche su quello delle direttive tecniche di esecuzione”, in quanto ”l’inserimento del subfornitore – sebbene in forza di un’opzione organizzativa di esternalizzazione – in un determinato livello del processo produttivo proprio del committente […] non può non implicare l’assoggettamento della prestazione di subfornitura all’osservanza di più o meno penetranti (a seconda della natura della lavorazione e del prodotto) direttive tecniche del committente. Quelle stesse direttive tecniche che questi avrebbe dovuto osservare ove avesse optato per mantenere all’interno della propria organizzazione l’intero ciclo di produzione”.
Successivamente, pur nella riferita duplicità di opzioni interpretative sulla natura giuridica del contratto, la Corte di legittimità, seguendo l’impostazione data dalla Corte Costituzionale, adotta la scelta di estendere comunque la responsabilità solidale del committente ai crediti di lavoro dei dipendenti del subfornitore, quale naturale corollario della tesi che configura la subfornitura come «sottotipo» dell’appalto, e ciò anche nella diversa ipotesi in cui la subfornitura sia considerata un tipo negoziale autonomo.
La Corte, accogliendo il ricorso dell’Inps, fissa dunque, con una lettura interpretativa costituzionalmente orientata, il principio secondo il quale è applicabile la responsabilità solidale del committente anche con il subfornitore relativamente ai crediti lavorativi, contributivi e assicurativi dei dipendenti di questi, non essendo giustificata un’eventuale esclusione di tutele dei lavoratori utilizzati nell’esecuzione del contratto (e nello specifico le ragioni creditorie degli enti previdenziali).
Vengono dunque confermate le rigorose interpretazioni giurisprudenziali sulla responsabilità solidale del committente nel contratto di appalto, anche in relazione agli oneri contributivi ed assicurativi.
In merito alle questioni esaminate si richiamano altresì la nota dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro n. 9943 emanata il 19 novembre 2019 e la nota della Direzione Centrale Rapporto Assicurativo – Ufficio vigilanza assicurativa dell’Inail, del 26.11.2019, inviata a tutte le Strutture territoriali con le quali vengono forniti chiarimenti in merito al termine entro cui è possibile far valere la responsabilità solidale del committente per debiti contributivi richiamando alcune delle sentenze sopra indicate della Suprema Corte di Cassazione .
Le sentenze della Suprema Corte richiamate, sono reperibili anche sl sito istituzionale della Corte di Cassazione – Servizi on line.
[1] si riportano anche le parti presenti nella norma e poi oggetto di emendamenti soppressivi, che sono comunque significative ai fini interpretativi: nell’incipit vi era la seguente frase [“Salvo diversa disposizione dei contratti collettivi nazionali sottoscritti da associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente piu’ rappresentative del settore che possono individuare metodi e procedure di controllo e di verifica della regolarità complessiva degli appalti”] ……. Nel corpo dell’articolo prima dell’ultimo periodo era previsto che [“Il committente imprenditore o datore di lavoro e’ convenuto in giudizio per il pagamento unitamente all’appaltatore e con gli eventuali ulteriori subappaltatori. Il committente imprenditore o datore di lavoro puo’ eccepire, nella prima difesa, il beneficio della preventiva escussione del patrimonio dell’appaltatore medesimo e degli eventuali subappaltatori. In tal caso il giudice accerta la responsabilità solidale di tutti gli obbligati, ma l’azione esecutiva può essere intentata nei confronti del committente imprenditore o datore di lavoro solo dopo l’infruttuosa escussione del patrimonio dell’appaltatore e degli eventuali subappaltatori”].
[2] Comma sostituito già dall’articolo 6, comma 1, del D.Lgs. 6 ottobre 2004, n. 251, dall’articolo 1, comma 911, della Legge 27 dicembre 2006, n. 296, poi successivamente dall’articolo 21, comma 1, del D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito con modificazioni in Legge 4 aprile 2012, n. 35 e successivamente modificato dall’articolo 4, comma 31, lettere a) e b), della Legge 28 giugno 2012, n. 92, dall’ articolo 28, comma 2, del D.Lgs. 21 novembre 2014, n. 175 ed infine modificato dall’articolo 2, comma 1, lettere a) e b), del D.L. 17 marzo 2017, n. 25, convertito senza modificazioni, dalla Legge 20 aprile 2017 n. 49)
[3] A norma dell’articolo 9, comma 1, del D.L. 28 giugno 2013, n. 76, convertito con modificazioni in Legge 9 agosto 2013, n. 99,.
