NOTIFICHE A MEZZO PEC NEL PROCESSO CIVILE
ED AMMINISTRATIVO
Processo che vai regole che trovi
Ancora incertezze sull’utilizzo dei registri e sue conseguenze
Oggetto: Diritto Processuale Civile ed Amministrativo
Autori: Gd Catalano – M. Biundo
- Introduzione
Il tema della notifica telematica di un atto processuale ad una amministrazione pubblica è stato oggetto, nell’ultimo decennio, di una complessa elaborazione di norme di rango diverso – talvolta chiare, altre volte incerte e in controtendenza con quanto statuito poco prima – e di recenti interessanti pronunce del giudice amministrativo e del giudice civile che, purtroppo, come sovente accade, hanno ritenuto di dare indirizzi differenti aumentando così la confusione e le incertezze per il “povero” avvocato costretto a superare un altro ostacolo per consentire ai propri assistiti di ottenere l’invocata giustizia, come se non bastassero quelli già esistenti da tempo che rendono questa professione quasi eroica.
Tale tematica, in ragione del susseguirsi di vari interventi normativi e giurisprudenziali, crea tensioni tra gli avvocati, preoccupati per le conseguenze dell’inefficacia della notifica, in questo almeno sollevati dalle pronunce che andiamo ad esaminare che tengono conto della discordante normativa succedutasi nel tempo e delle conseguenti oscillanti interpretazioni che hanno registrato anche evidenti errori giurisprudenziali, consentendo la rimessione in termini della parte caduta in errore.
Proviamo quindi a mettere ordine, non senza aver prima chiarito le definizioni dei diversi pubblici registri, i cui acronimi sono ormai di gergo comune, utilizzati anche nelle sentenze.
REginDE: Registro Generale degli Indirizzi Elettronici, è l’elenco formato e gestito dal Ministero della giustizia (rif. art. 16, comma 12, d.l. n. 179/2012 convertito, dalla legge n. 221/2012), che richiede per la consultazione di entrare nel PdA (punto di accesso) previo riconoscimento, limitato ad alcune categorie professionali. Non tutte le amministrazioni pubbliche sono censite in questo registro pur esistendo un preciso obbligo di legge, a volte per negligenza, altre per difficoltà oggettive, non essendo un sistema semplice nella gestione; Nessun dubbio, nella giurisprudenza sulla sua piena validità.
INI-PEC: è il registro gestito dal Ministero dello Sviluppo Economico previsto dall’art. 6-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. Sono riportati gli indirizzi pec di professionisti ed imprese. E’ consultabile liberamente sul sito www.inipec.gov.it.
IPA, Indice delle Pubbliche Amministrazioni, è l’archivio ufficiale degli Enti pubblici e dei Gestori di pubblici servizi. Realizzato dal CNIPA è ora gestito dall’AGID -Agenzia per l’Italia digitale, contiene informazioni dettagliate sugli Enti, sulle strutture organizzative, sulle competenze dei singoli uffici e sui servizi offerti; questo elenco, inizialmente annoverato nella tipologia dei “registri pubblici” ai sensi del comma 8 dell’art. 16 del d.l. n. 185/2008, è stato espunto alla stregua della disposizione di cui all’art. 16 ter del d.l. n. 179/2012, modificato dall’art. 45 bis, comma 2 lettera a) del d.l. n. 90/2014.
Il domicilio digitale del cittadino: Tale elenco non è ancora stato istituito ma è ragionevole pensare che includerà tutti gli indirizzi PEC comunicati dai cittadini alla Pubblica Amministrazione.
Il registro delle imprese: istituito presso le camere di Commercio; previsto dall’articolo 16, comma 6, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, consultabile liberamente dal sito www.registroimprese.it
- Processo Amministrativo
2.1. Il Consiglio di Stato[1] ha di recente affrontato una questione, allo stesso rimessa a seguito della decisione del Tribunale regionale di giustizia amministrativa – Sezione autonoma di Bolzano, che aveva dichiarato inammissibile un ricorso notificato alla stazione appaltante, non costituita in giudizio, esclusivamente all’indirizzo PEC tratto dall’elenco INI-PEC, anziché all’indirizzo inserito nell’elenco formato dal Ministero della giustizia REginDE.
Il Collegio, dopo aver ripercorso il complesso assetto normativo, ha confermato in parte qua l’impugnata sentenza, ed affermato “la nullità della notificazione del ricorso introduttivo di primo grado, effettuata non all’indirizzo PEC inserito nell’elenco ReGIndE, ma all’indirizzo dell’elenco pubblico INI”, riconoscendo però (deo gratias!) che merita accoglimento la censura subordinata dell’erroneo mancato riconoscimento di un’ipotesi di errore scusabile. Ha infatti rilevato, alla luce di una “lettura sistemica delle disposizioni normative, di fonte primaria e secondaria, che disciplinano le notifiche a mezzo PEC in ambito PAT” che:
– la PEC da utilizzare per la rituale notificazione del ricorso alle pubbliche amministrazioni è quella tratta dall’elenco tenuto dal Ministero della giustizia, di cui all’art. 16, comma 12, d.l. n. 179/2012 convertito, dalla legge n. 221/2012;
– in particolare, l’art. 14, comma 2, del d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40 (che è il Regolamento recante le regole tecnico-operative per l’attuazione del PAT, processo amministrativo telematico), prevede che le notificazioni alle pubbliche amministrazioni non costituite in giudizio siano eseguite agli indirizzi PEC di cui al citato art. 16, comma 12, d.l. n. 179/2012;
– ai sensi del citato art. 16, comma 12, d.l. n. 179/2012, le pubbliche amministrazioni hanno l’onere di comunicare al Ministero della giustizia l’indirizzo PEC valido ai fini della notificazione telematica nei loro confronti, da inserire nell’elenco ReGIndE;
– l’art. 16-ter d.l. n. 179/2012 e ss.mm.ii., nell’indicare i pubblici elenchi di indirizzi PEC utilizzabili per comunicazioni e notificazioni, non menziona più, dopo la novella del 2014, i registri INI ed IPA di cui all’art. 16, comma 8, d.l. n. 185/2008 tra i pubblici elenchi, dai quali estrarre gli indirizzi PEC ai fini della notificazione degli atti giudiziari, che invece era richiamato nella versione originaria della norma.
2.2. L’onere a carico delle pubbliche amministrazioni di comunicazione al Ministero della giustizia l’indirizzo PEC valido ai fini della notificazione telematica nei loro confronti, da inserire nell’elenco ReGIndE, previsto dal citato art. 16, comma 12, d.-l. n. 179/2012, ha costituito il motivo della reprimenda inflitta ad Enti Pubblici da alcuni Tribunali Amministrativi.
Il Tar Sicilia – sez. di Catania[2], a seguito di ricorso di un’associazione forense, ha dichiarato l’inadempienza dell’obbligo di comunicare al Ministero della Giustizia un valido indirizzo PEC ove ricevere le comunicazioni e le notificazioni in virtù della riforma degli articoli 16 e seguenti del D.L. 179/2012, per il quale il registro IPA (Indice Pubbliche Amministrazioni) è stato integralmente sostituito dal registro PP.AA. per l’elencazione degli indirizzi di Posta Elettronica Certificata utilizzabili – nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni – per le notifiche in proprio a mezzo PEC. Tale indirizzo PEC, come noto, dovrebbe essere inserito all’interno dell’apposito elenco denominato “PP.AA.” e previsto dall’art. 16 comma 12 del D.L. 179/2012, ma è rimasto a lungo disapplicato, o quantomeno scarsamente applicato, da molti enti della P.A. .
Pertanto il TAR Sicilia ha stabilito che “è di tutta evidenza come il contegno omissivo serbato dall’Amministrazione rispetto all’obbligo di comunicazione dell’indirizzo PEC sancito dalla predetta norma, pur non precludendo radicalmente la notifica dell’atto processuale (residualmente possibile, infatti, mediante le tradizionali modalità cartacee), vanifichi il raggiungimento degli obiettivi di digitalizzazione della giustizia posti dal legislatore, rispetto ai quali la telematizzazione delle comunicazioni funge da fattore trainante. Una tale inerzia, come puntualmente rappresentato nella diffida del 26 ottobre 2017, non potendo trovare ammissibile giustificazione in ragioni di carattere organizzativo, si riverbera d’altra parte negativamente sulla generalità degli operatori del processo amministrativo. Costoro, che prima della novella del 2014 avrebbero potuto comunque giovarsi di una modalità di comunicazione telematica rappresentata dalla notifica presso l’indirizzo PEC estratto dal registro IPA, attualmente, in caso di inerzia della PA nella comunicazione dell’indirizzo ex art. 16, co. 12, cit., potranno ricorrere esclusivamente alle tradizionali modalità di notifica cartacee, con un aggravio in termini materiali ed economici e in spregio alla normativa vigente e in particolare all’art. 16, comma 12, del d.lgs. 179/2012.”
La negligenza da parte della P.A. agli obblighi di cui sopra citati è stata sanzionata solo con il pagamento delle spese legali in quanto (e nonostante si aggiunge), è stata dichiarata cessata la materia del contendere, avendo l’ente convenuto, nelle more del giudizio, ottemperato all’onere di comunicazione
Sulle orme del precedente siciliano è intervenuto di recente anche il TAR Calabria[3], riprendendo la pronuncia in questione in un caso analogo.
Il Tribunale Amministrativo calabrese ha riconosciuto l’inadempienza di una Azienda Ospedaliera (rimasta contumace nel giudizio) per non aver ottemperato alla corretta e tempestiva comunicazione del proprio indirizzo PEC da inserirsi nel registro PP.AA.
Sul punto, ha precisato che “L’obbligo di comunicazione dell’indirizzo PEC di cui all’art. 16, comma 12, d.l. 18 ottobre 2012, 179, conv. con l. 17 dicembre 2012, n. 221 è finalizzato a semplificare le notificazione degli atti giudiziari alle amministrazioni pubbliche e, tenuto conto che gli avvocati rientrano tra i soggetti che hanno accesso all’elenco tenuto dal Ministero della Giustizia, è innegabile che coloro che esercitano tale professione siano titolari di una posizione giuridica rilevante, differenziata rispetto agli altri consociati e omogenea al rispetto dell’obbligo rimasto inadempiuto”, ed oltretutto ha ribadito che “al fine di favorire le comunicazioni e notificazioni per via telematica alle pubbliche amministrazioni, le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, comunicano al Ministero della giustizia, con le regole tecniche adottate ai sensi dell’articolo 4, comma 1, del decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 febbraio 2010, n. 24, entro il 30 novembre 2014 l’indirizzo di posta elettronica certificata conforme a quanto previsto dal d.P.R. 11 febbraio 2005, n. 68, e successive modificazioni, a cui ricevere le comunicazioni e notificazioni. L’elenco formato dal Ministero della giustizia è consultabile solo dagli uffici giudiziari, dagli uffici notificazioni, esecuzioni e protesti, e dagli avvocati.”.
Inoltre, il Tribunale ha rilevato che “i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni pubbliche, se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento. Il ricorso può essere proposto anche da associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori lesi.”.
2.3. Anche in applicazione di questi principi la Sesta Sezione del Consiglio di Stato, ha annullato la sentenza del Tribunale regionale di giustizia amministrativa – Sezione autonoma di Bolzano – nella parte in cui dichiarava inammissibile il ricorso, accogliendo la censura subordinata dell’appellante sull’erroneo mancato riconoscimento di un’ipotesi di errore scusabile.
Secondo i giudici di Palazzo Spada, rilevandosi come “l’esegesi della suddetta disciplina abbia avuto approdi non sempre univoci in giurisprudenza, rinvenendosi anche orientamenti (quali quelli richiamati dalla difesa dell’odierna appellante) inclini a riconoscere validità della notifica a mezzo PEC del ricorso effettuata all’amministrazione all’indirizzo tratto dagli elenchi INI ed IPA” non può che accordarsi il beneficio della rimessione in termini ex art. 37 cod. proc. amm.;
ciò, tanto più nella fattispecie specifica, connotata da alcune particolari circostanze quali l’indicazione nella lex specialis per le comunicazioni di gara del medesimo indirizzo risultante su INI-PEC, indirizzo che era stato utilizzato dalla stazione appaltante per la richiesta di giustificazioni dell’anomalia dell’offerta ed indicato in calce a tutte le sue comunicazioni, nonché la mancata indicazione, nel provvedimento di esclusione ed in quello di aggiudicazione, dell’indirizzo PEC per la notificazione dell’eventuale ricorso giurisdizionale, nel contesto dell’avvertimento ex art. 3, comma 4, l. n. 241/1990.
Ne consegue dunque che alla parte ricorrente avrebbe dovuto essere assegnato un termine per la rinnovazione della notificazione del ricorso introduttivo ai sensi dell’art. 44, co. 4, cod. proc. amm., attesa la non univoca imputabilità della nullità della notificazione ad una condotta negligente della stessa ricorrente.
Per completezza va rilevato che nel recente passato di tutt’altra idea era stata la quinta sezione del Consiglio di Stato, che aveva invece dichiarato valida ed efficace la notificazione del ricorso effettuata a mezzo PEC alla Pubblica Amministrazione utilizzando l’indirizzo risultante dall’elenco presso l’indice IPA[4], in quanto “effettuata presso un domicilio telematico PEC contenuto in elenco pubblico a tutti gli effetti”.
- Processo Civile
Nel processo civile, la questione, che sembrava più semplice, è stata complicata per effetto di alcune contrastanti decisioni in sede di legittimità.
E’ opportuno pertanto ripercorrere l’evoluzione giurisprudenziale volta al superamento di alcuni dubbi interpretativi e delle modalità con cui la Cassazione ha ritenuto di porvi rimedio, ma soprattutto per fare chiarezza sulle notifiche digitali, in quanto non solo la Corte ha commesso un errore interpretativo (nella decisione Cass. n. 3709/2019), ma lo ha reiterato (v. Cass. n. 21110/2019 e n. 24160/2019) e, infine, lo ha emendato, anche se solo con una decisione di correzione dell’errore materiale, redatta però dal Presidente della Sezione (v. Cass. n. 29749/2019).
3.1. La nostra analisi parte dall’ordinanza n. 14523 del 9 giugno 2017 con la quale la Suprema Corte – che doveva decidere in merito ad un’eccezione di nullità della notificazione ad una p.a. (il Ministero della Giustizia) del ricorso introduttivo e del decreto di fissazione di udienza, eseguita con modalità telematiche, a un indirizzo di posta elettronica diverso da quello risultante dal Registro Generale degli indirizzi elettronici gestito dal Ministero della Giustizia -, ha ritenuto che la notificazione del ricorso, in quanto effettuata ad un indirizzo di posta elettronica certificata dell’Avvocatura distrettuale dello Stato diverso da quello risultante dal Reginde, doveva considerarsi nulla, ai sensi della L. n. 53 del 1994, art. 11, con la conseguenza che, non essendosi costituito in giudizio il Ministero, il Giudice di primo grado non avrebbe potuto dichiararne la contumacia, ma avrebbe dovuto disporre la rinnovazione della notificazione, ai sensi del comma 1 dell’art. 291 c.p.c.”.
Nel 2018, le Sezioni Unite della Cassazione[5] hanno dichiarato inammissibile per tardività un ricorso avendo ritenuto valida la notifica effettuata all’indirizzo di posta elettronica certificata, comunicato dal difensore della parte al Consiglio dell’ordine degli avvocati territoriale nel quale è iscritto.
Nella motivazione le Sezioni Unite richiamano il d.l. n. 179 del 2012, all’art. 16 sexies, introdotto dal d.l. 24 giugno 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e rubricato “Domicilio digitale“, nella parte in cui è stato previsto che “Salvo quanto previsto dall’art. 366 c.p.c., quando la legge prevede che le notificazioni degli atti in materia civile al difensore siano eseguite, ad istanza di parte, presso la cancelleria dell’ufficio giudiziario, alla notificazione con le predette modalità può procedersi esclusivamente quando non sia possibile, per causa imputabile al destinatario, la notificazione presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, risultante dagli elenchi di cui al D.Igs. 7 marzo 2005, n. 82, art. 6 bis, nonchè dal registro generale degli indirizzi elettronici, gestito dal ministero della giustizia”. Secondo la Corte, tale norma, dunque, imponendo alle parti la notificazione dei propri atti presso l’indirizzo p.e.c. risultante dagli elenchi INI PEC di cui al D.Igs. 7 marzo 2005, n. 82, art. 6 bis, ovvero presso il ReGIndE, di cui al D.M. 21 febbraio 2011, n. 44, gestito dal Ministero della giustizia, certamente “implica un riferimento all’indirizzo di posta elettronica risultante dagli albi professionali, atteso che, in virtù della prescrizione contenuta nel citato art. 6 bis del D.Igs. n. 82 del 2005, commi 2 bis e 5, al difensore fa capo l’obbligo di comunicare il proprio indirizzo all’ordine di appartenenza e a quest’ultimo è tenuto a inserirlo sia nel registro INI PEC, che nel ReGIndE”.
Nella medesima decisione, apprezzabile e condivisibile era l’ulteriore considerazione del Collegio che ricordava come “questa Corte ha di recente espresso un orientamento, in tema di notificazione in via telematica, inteso a privilegiare la funzione della stessa, con la conseguenza che il raggiungimento dello scopo della notifica, vale a dire la produzione del risultato della conoscenza dell’atto notificato a mezzo di posta elettronica certificata, priva di significativo rilievo la presenza di meri vizi di natura procedimentale (come, ad esempio, l’estensione.doc in luogo del formato pdf), ove l’erronea applicazione della regola processuale non abbia comportato (ovvero, come nella specie, non sia stata neppure prospettata) una lesione del diritto di difesa, oppure altro pregiudizio per la decisione” (rif. a Cass., Sez. Un., 18 aprile 2016, n. 7665).
3.2. Nel 2019 la questione si fa più complessa. E’ utile annotare anzitutto la sentenza n. 3709/2019[6] che ha creato i primi dubbi.
In questa sentenza, infatti, la Corte, con riferimento alla notifica di una sentenza all’Avvocatura dello Stato, ha stabilito che solo la notifica PEC effettuata (ai sensi della L. 53/94) dal difensore all’indirizzo PEC del destinatario risultante dal Registro Generale degli Indirizzi Elettronici (ReGIndE) deve considerarsi valida ed efficace mentre, ove la stessa sia effettuata all’indirizzo PEC del destinatario risultante dall’INI-PEC (Indice Nazionale degli Indirizzi di Posta Elettronica Certificata) deve qualificarsi nulla e dunque non idonea a far decorrere il termine per l’impugnazione.
Il principio di diritto espresso ha suscitato polemiche ed è stato inevitabilmente oggetto di ferme critiche, ma anche dubbi che sono stati aggravati da due successive ordinanze della stessa Suprema Corte.
Ed invero, con un Ordinanza, del 27 settembre 2019[7], la Corte ha affermato che “in tema di notificazione a mezzo PEC, ai sensi del combinato disposto dell’art. 149 bis c.p.c. e del D.L. n. 179 del 2012, art. 16 ter, introdotto dalla legge di conversione n. 221 del 2012, l’indirizzo del destinatario al quale va trasmessa la copia informatica dell’atto è, per i soggetti i cui recapiti sono inseriti nel Registro generale degli indirizzi elettronici gestito dal Ministero della giustizia (ReGIndE), unicamente quello risultante da tale registro“.
Dunque, ai sensi della richiamata normativa, viene disconosciuta la qualifica di pubblico elenco, valida ai fini della notificazione, al registro INIPEC, pur essendo non solo un pubblico elenco previsto ed indicato più volte dalla Suprema Corte ma era (ed è), altresì, l’elenco che, unitamente al ReGIndE, contiene gli indirizzi PEC di professionisti ed imprese ai quali è indubbio che il mittente della notifica PEC possa attingere per ricavare l’indirizzo PEC del destinatario.
In questa decisione non sono stati rinvenuti sufficienti elementi per l’applicazione dell’art. 156 c.p.c., non essendovi stato raggiungimento dello scopo.
Con la seconda ordinanza, pubblicata anch’essa il 27 settembre 2019, ma da sezione e collegio diverso e decisa in diversa data[8], avente ad oggetto (ancora una volta) la validità di una notificazione effettuata a mezzo pec all’indirizzo (come da protocollo del Tribunale di Firenze) che il mittente dichiarava di aver estratto dall’indice nazionale degli indirizzi INI-PEC, anziché da uno dei pubblici registri indicati dalla legge, gli Ermellini hanno ritenuto che l’indirizzo PEC a cui era stata inviata la notifica non riguardava il destinatario della notifica e comunque che, essendo stato l’indirizzo PEC estratto da INI-PEC, tale pubblico elenco non poteva considerarsi “attendibile”. Tale ordinanza, richiamando espressamente proprio la sentenza n. 3709/2019, ha ribadito nuovamente il principio secondo cui in tema di notifiche telematiche è idoneo alla produzione di effetti soltanto il ReGindE (Registro generale degli Indirizzi Elettronici), escludendo che si possa fare ricorso agli indirizzi tratti dall’INI-PEC (Indice nazionale degli indirizzi id posta elettronica certificata).
La reiterazione dell’errato principio espresso dalla sentenza n. 3709/2019 (che poteva essere giustificato dalla specificità dell’avvocatura dello Stato) ha rinnovato le perplessità e sollevato numerose proteste, legate anche alle preoccupazioni per la sorte di numerosi altri giudizi pendenti ed ha comportato l’intervento da parte della Corte (sollecitata anche dagli organismi di rappresentanza dell’avvocatura) che, rilevando “d’ufficio” l’esistenza di un errore nell’ordinanza n. 24160/2019, ha proceduto alla “correzione” della pronuncia con l’ordinanza n. 29749/2019 ai sensi dell’ art. 391 bis c.p.c., mediante procedimento di correzione dell’errore materiale sostituendo il principio contenuto nell’ordinanza n. 24160/2019 nella parte in cui negava l’attendibilità di INI-PEC.
Con l’ordinanza n. 29749/2019 del 15 novembre 2019, la Terza Sezione della Corte (estensore lo stesso presidente della sezione) corregge la motivazione dell’ordinanza n. 24160/2019 espungendo la frase sulla non attendibilità dell’indice nazionale degli indirizzi INI-PEC ai fini dell’estrazione degli indirizzi Pec cui notificare gli atti, richiamando il principio affermato dalla stessa Corte a Sezioni Unite con pronuncia n. 23620/2018 (e prima ancora da Cass. 30139/2017).
La Corte, in sede correttiva, afferma dunque la piena validità e condivisione del principio enunciato nel 2018 dalla Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite che, con la sentenza n. 23620/2018, aveva ritenuto valida la notifica effettuata all’indirizzo di posta elettronica certificata tratta da INI-PEC, in quanto pubblico elenco ex art. 6-bis D.lgs 82/2005 e ex art. 3-bis L. 53/1994, ribadendo che: “in materia di notificazione al difensore, in seguito all’introduzione del “domicilio digitale”, previsto dall’art. 16-sexies del D.L. n. 179 del 2012, convertito dalla L. n. 221 del 2012, come modificato dal D.L. n. 90 del 2014, convertito dalla L. n. 114 del 2014, è valida la notificazione al difensore eseguita presso l’indirizzo PEC risultante dall’albo professionale di appartenenza, in quanto corrispondente a quello inserito nel pubblico elenco di cui all’art. 6-bis del D.Lgs. n. 82 del 2005, atteso che il difensore è obbligato, ai sensi di quest’ultima disposizione, a darne comunicazione al proprio ordine e quest’ultimo è obbligato ad inserirlo sia nei registri INI PEC, sia nel ReGindE, di cui al D.M. 21 febbraio 2011 n. 44, gestito dal Ministero della Giustizia.”.
Non vi è dubbio dunque che, ad oggi, almeno per il processo civile, ai fini della notifica sono da ritenere validi gli indirizzi riportati sia in INI-PEC che sul ReGindE in quanto sono entrambi pubblici elenchi dai quali poter attingere gli indirizzi PEC dei destinatari.
Da ultimo si segnalano altresì due recenti decisioni che pur non riguardando la questione della validità dei registri, hanno applicato i principi della sentenza n. 23620/2018 delle Sezioni Unite.
Con decisione nr. 30948 del 27.11.2019 la Quinta Sezione, ha statuito che l’irritualità della notificazione di un atto a mezzo di posta elettronica certificata non ne comporta la nullità se la consegna in via telematica dell’atto ha comunque prodotto il risultato della sua conoscenza e determinato così il raggiungimento dello scopo legale ed ha dichiarato comunque sanata, per raggiungimento dello scopo, una notifica che era invece inesistente, applicando dell’istituto della sanatoria del vizio dell’atto per raggiungimento dello scopo ai sensi dell’art. 156 c.p.c.
Con ordinanza n. 8815 del 12/05/2020 la Terza Sezione, ha rilevato che “le firme digitali di tipo CAdES e di tipo PAdES, sono entrambe ammesse ed equivalenti, sia pure con le differenti estensioni “.p7m” e “.pdf”, e devono, quindi, essere riconosciute valide ed efficaci, anche nel processo civile di cassazione, senza eccezione alcuna (Sez.U, Sentenza n. 10266 del 27/04/2018; Sez. 2, Sentenza n. 30927 del 29/11/2018)”. Ha altresì affermato che “l’irritualità della notificazione di un atto a mezzo di posta elettronica certificata non ne comporta la nullità se la consegna dello stesso ha comunque prodotto il risultato della sua conoscenza e determinato così il raggiungimento dello scopo legale” (con richiamo a Cass. Sez. Un., Sentenza n. 23620 del 28/09/2018; fattispecie relativa alla mancata indicazione, nell’oggetto del messaggio di PEC, della dizione “notificazione ai sensi della legge n. 53 del 1994”)”. Nell’occasione la Corte ha chiarito che “Più in generale, però, deve dirsi che pure per le notifiche a mezzo PEC opera il principio della sanatoria della nullità se l’atto ha raggiunto il suo scopo, ex art. 156, comma terzo, cod. proc. civ. (Sez. U, Sentenza n. 7665 del 18/04/2016; Sez.1, Sentenza n. 20625 del 31/08/2017, Ordinanza n. 24568 del 05/10/2018)”.
Le ultime decisioni danno conforto al legale che deve introitare il giudizio, su una possibile interpretazione meno rigida delle norme, ma non sono sufficienti a fare chiarezza non potendo ancora parlarsi di orientamento consolidato e di diritto vivente.
- La posizione dell’Avvocatura
Attualmente non sono pochi gli enti pubblici che non si sono ancora adeguati all’obbligo di comunicazione di indirizzo Pec, e ciò rende ancora complesso provvedere alle notifiche telematiche, proprio perché la ratio della normativa è finalizzata a rendere più celeri i procedimenti amministrativi ed i giudizi dinanzi agli organi giurisdizionali, stante le ormai notorie falle e lentezze del procedimento di notifica ordinaria, soprattutto quando si utilizza la notifica per posta gestita da soggetti privati negligenti ed inefficienti, già oggetto di attenzione da parte dell’Autorità Antitrust (AGCM).
Potrebbe forse ipotizzarsi che il ritardo nell’adempimento da parte di molte pubbliche amministrazioni sia dovuto talvolta alla mancanza di personale adeguato e competente, altre volte all’assenza di un ufficio legale interno che obblighi l’Ente ad affidare il contenzioso ad avvocati del libero foro, senza neanche una struttura interna di riferimento. Proprio la mancanza di una figura competente fa sì che la P.A., in una costante situazione di sovraccarico di lavoro, non sia in grado, o comunque non sia tempestiva nell’adempiere questi oneri pur se obbligatori ex-lege.
La normativa di settore, inoltre, non prevede una sanzione diretta, come avviene in altre ipotesi di inadempimento di disposizioni vincolanti, quale ad esempio quelle in materia di trasparenza e di sicurezza sul lavoro.
Ad ogni modo il tema è ancor più rilevante, a causa della situazione emrgenziale provocata dalla Pandemia del Covid-19 e delle conseguenti limitazioni all’attività giudiziaria e forense. Difatti, in questa fase di emergenza nella quale molte categorie di lavoratori ed intere aziende, ma soprattutto gli Uffici giudiziari, sono stati costretti a lavorare in regime di “smart working”, la mancata comunicazione di un indirizzo PEC valido da parte delle pubbliche amministrazioni costringe i legali, non potendo inviare gli atti via Pec dal proprio studio, a recarsi presso gli uffici Unep o presso gli uffici postali per la notifica di atti giudiziali, uffici già precari prima dell’emergenza sanitaria.
Su tale problematica è di recente intervenuto anche l’Organismo Congressuale Forense che, in applicazione del proprio compito istituzionale di attuazione delle delibere congressuali è intervenuto per chiedere l’applicazione della mozione n. 21 presentata ed approvata al XXXIV Congresso Nazionale Forense – Sessione ulteriore del 5 e 6 Aprile 2019, avente ad oggetto proprio la problematica delle notifiche a mezzo pec.
L’assemblea dell’OCF, prima ancora del diffondersi della pandemia da COVID-19, nella seduta del 22 febbraio del 2020, ha incaricato L’Ufficio di Coordinamento di chiedere, con forza, l’attuazione della mozione congressuale. La delibera è fondata anche sull’esigenza di velocizzare l’effettiva informatizzazione del processo, in quanto oramai scelta irreversibile e sfida accettata dall’avvocatura, considerando non soltanto quanto disposto dalla L. 21 gennaio 1994 n.53 (Legge sulle notificazioni degli avvocati), del d.lgs. 7 marzo 2005 n.82 (Codice dell’amministrazione digitale o C.A.D.), del d.l. 179/2012 conv. dalla L. 221/2012 (Decreto attuativo dell’Agenzia digitale italiana) e ss., ma anche quanto da tempo previsto dall’ art. 3 bis n. 1 legge 21 gennaio 1994 n. 53 relativo alla modalità telematica delle notificazioni mediante l’utilizzo esclusivo di un indirizzo di posta elettronica certificata del notificante risultante da pubblici registri.
L’OCF, nel ricostruire la successione di leggi sull’elenco dei pubblici registri ad oggi attivi, ha evidenziato che il registro PP. AA., gestito dal Ministero della Giustizia sul portale istituzionale (pst.giustizia.it) consultabile però solo previa autenticazione, nonostante l’obbligo imposto alle P.A. sulla comunicazione del proprio indirizzo PEC al Ministero, risulta essere scarno e del tutto insufficiente al fine di consentire l’attuazione della norma sulle notifiche telematiche.
Tale considerazione appare essere condivisibile sia perché la tematica si è rivelata fin da principio nebulosa sia perché è stata oggetto del segnalato contrasto giurisprudenziale tra Consiglio di Stato e Corte di Cassazione, confermato anche dai recenti decreti presidenziali.
Dal contrasto creatosi in giurisprudenza deriva la necessità di comprendere le concrete modalità con cui poter effettuare una notifica in via telematica ad una pubblica amministrazione, ponendo tutti in una situazione di parità nell’utilizzo dei medesimi strumenti, al fine di evitare di incorrere in pronunce di inammissibilità.
Pertanto, l’OCF ha sollecitato il Governo ed il Parlamento:
1) ad aggiungere l’indice IPA tra gli elenchi dai quali sia possibile estrarre validamente l’indirizzo PEC da utilizzare per le notifiche nel rispetto di quanto previsto dalla legge n° 53/94, al pari degli altri indici riconosciuti;
2) ad istituire il domicilio digitale del cittadino;
3) ad invitare tutte le pubbliche amministrazioni ai sensi e per gli effetti del combinato disposto del d.lgs. 7 marzo 2005 n.82 (Codice dell’amministrazione digitale o C.A.D.) e dell’art. 16, co. 12, D.L. 179/2012, a comunicare il proprio indirizzo pec valido per le notifiche telematiche;
4) a dare effettiva attuazione ed una corretta lettura dell’intero impianto normativo in materia di “domicilio digitale” (e non solo), mediante la creazione di un codice unico in materia che non può prescindere dall’armonizzazione delle citate norme, stante la necessità di un approccio sistematico tra le diverse fonti normative (L. 53/94, D.P.R. 68/2005, D.Lgs. 82/2005, D.L. 179/2012) e dei connessi provvedimenti (regole tecniche PCT – D.M. 44/2011, specifiche tecniche PCT – Provv. 16/4/2014, regole tecniche PEC – D.M. 2/11/2005), prevedendo anche delle sanzioni in danno delle Amministrazioni inadempienti.
L’esigenza manifestata dall’Avvocatura trova conferma negli ultimi recenti provvedimenti emergenziali, che hanno portato all’emanazione di una serie di “decreti presidenziali”, emessi dai Presidenti delle diverse Corti, a volte in via autonoma, a volte in attuazione di “protocolli” condivisi anche con i rappresentanti dell’avvocatura e della procura.
E così, ai fini della notificazione, mentre nei provvedimenti della Corte di Cassazione viene ribadita la validità dei pubblici elenchi indicati dall’art. 16 ter del d.l. n. 179 del 2012 e successive modificazioni, e dunque oltre al Registro PP.AA. ed al REginDE tenuti dal Ministero della Giustizia, anche il registro delle imprese ed il registro INIPec[9], nell’omologo provvedimento del Presidente del Consiglio di Stato si afferma che “le notificazioni nei confronti delle pubbliche amministrazioni non costituite in giudizio sono effettuate esclusivamente avvalendosi degli indirizzi Pec del registro delle PP.AA.”[10].
Come se non bastasse questa diversità, il Ministero dell’Economia e Finanze, nel disciplinare il processo tributario telematico, nella circolare esplicativa, come elenchi validi ai fini della individuazione dei domicili digitali indica sia l’Inipec che l’IPA[11].
- Considerazioni conclusive
La situazione attuale, pur tendendo verso un chiarimento, è ancora frammentata e le responsabilità sono molteplici.
In primis il Legislatore, sul quale ormai è gioco facile scaricare le responsabilità, ma che obiettivamente sembra fare di tutto per attirarsi gli strali dei cittadini e degli operatori della giustizia con norme poco chiare, scritte male, con una infinita serie di richiami ad altre norme spesso contraddittorie fra loro e, quel che è più grave, modificate continuamente, prima ancora che possano essere esaminati e valutati gli effetti pratici e le eventuali necessarie correzioni.
Questo accade nella materia processuale, in quanto ogni ministro sembra smanioso di intestarsi qualche riforma, pensando di poter così risolvere gli annosi problemi della Giustizia, ma ciò vale ancor di più nella materia in esame, basti leggere una delle sentenze citate in questo articolo per verificare quante norme si sono succedute e quante abrogazioni, implicite od esplicite sono state deliberate.
Responsabilità sono certamente ascrivibili anche agli apparati ministeriali, spesso gelosi delle specifiche attribuzioni e non in grado di dialogare tra loro, cosicchè ogni registro diventa un tesoro da custodire che non dialoga con gli altri ed ogni ministero dà indicazioni diverse sulla validità dei registri, sovente escludendo quelli gestiti da altre amministrazioni, pur sempre pubbliche.
Ma notevoli responsabilità vanno anche attribuite alla magistratura, civile, tributaria o amministrativa, incapace di individuare soluzioni interpretative condivise e di sollecitare il Legislatore, o semplicemente le loro amministrazioni di riferimento, a chiarimenti validi per tutte le giurisdizioni, soprattutto quando, per fortuna non sempre, tende ad applicare in maniera rigida la norma senza la necessaria elasticità e senza valutare che ciò che interessa al cittadino è la risposta alla sua istanza di giustizia che risolva se la sua pretesa è legittima o meno e non riesce a comprendere le pastoie burocratiche nelle quali la sua istanza si trova invischiata, rinviando a data lontano nel tempo la fine del processo, ammesso che arrivi, superando le forche caudine poste sul percorso processuale.
In questo intrigo va assolta l’avvocatura che si trova impelagata in una incredibile serie di adempimenti, dovendosi adeguare alle procedure telematiche e alle regole tecniche, naturalmente diverse e non compatibili, tra PCT (processo civile telematico), PAT (processo amministrativo telematico) e PTT (processo tributario telematico), per non parlare poi delle difficoltà del grado di cassazione, nel quale il processo telematico diventa analogico e cartolare, con tutta una serie di ulteriori adempimenti a carico del legale che si trova a dover ricorrere alla Suprema Corte[12]. Certo è però che sarà necessario che gli avvocati facciano sentire con forza la loro voce (magari unitaria) nelle sedi opportune per porre fine – o almeno rimedio – a queste situazioni sempre meno gestibili e tollerabili.
In questa ottica vanno visti con favore i tentativi di dialogo fra le Supreme Corti civili ed amministrative, ormai sempre più frequenti, non solo sotto forma di decisioni giurisdizionali che tengano conto delle valutazioni delle altre Corti, ma anche di un confronto diretto, sia dei rispettivi uffici studi (e del massimario della Corte di Cassazione) che in attività seminariali, aperta ai contributi ed approfondimenti della dottrina e del foro.
A tal fine non può non ricordarsi qui l’ampia discussione, tornata alla ribalta nei tempi più recenti, sulla possibilità di prevedere, seppure per particolari e determinate ipotesi, la composizione “allargata” delle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione integrata da magistrati amministrativi, in rappresentanza del Consiglio di Stato, e contabili, in rappresentanza della Corte dei Conti.
L’idea, variamente commentata dalla dottrina, riflettendo le differenti idee sulla giurisdizione, anche per le inevitabili conseguenze e ricadute di “politica giudiziaria”, trae spunto dal c.d. “Memorandum” nel quale i Presidenti delle Supreme Corti delle diverse giurisdizioni, propongono e concordano di rafforzare la cooperazione tra le giurisdizioni di vertice, e soprattutto propongono, al paragrafo 4, di «valutare l’introduzione di norme, a costituzione invariata, che consentano forme di integrazione degli organi collegiali di vertice con funzioni specificamente nomofilattiche delle tre giurisdizioni con magistrati di altre giurisdizioni, quando si trattino questioni di alto e comune rilievo nomofilattico, ivi comprese, per le sezioni unite civili della Corte di cassazione, quelle attinenti alla giurisdizione»[13] . E’ importante però che in questo dialogo sia presente anche l’Avvocatura, non solo tramite gli esponenti della dottrina processuale, ma anche con le sue istituzioni ed associazioni, soprattutto se in grado di superare le divisioni e trovare istanze condivise da portare avanti, perché Magistratura ed Avvocatura devono avere come finalità il buon funzionamento della Giustizia nell’interesse dei cittadini.
[1] Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza n. 2256/2020 del 6/4/2020; v. anche, in fattispecie analoga, Cons. Stato, Sez. III, 22 ottobre 2019, n. 7170
[2] TAR Sicilia – Catania sentenza n. 1426 del 11 giugno 2019
[3] TAR Calabria, sentenza n. 585 del 8-15 aprile 2020
[4] Consiglio di Stato sezione quinta sentenza n. 7026/2018 del 12.12.2018, nella quale si evidenzia anche l’inadempienza dell’amministrazione pubblica che non aveva inserito l’indirizzo Pec nell’elenco tenuto dal Ministero della Giustizia e la rilevanza dei principi di autoresponsabilità ed affidamento
[5] Cassazione SS.UU sentenza n. 23620/2018, nella motivazione si richiama anche il principio enunciato da Cass., 11 luglio 2017, n. 17048, secondo cui «in materia di notificazioni al difensore, a seguito dell’introduzione del “domicilio digitale”, corrispondente all’indirizzo p.e.c. che ciascun avvocato ha indicato al Consiglio dell’ordine di appartenenza, previsto dal d.l. n. 179 del 2012, art. 16 sexies (conv., con mod., dalla I. n. 221 del 2012), come modificato dal d.l. n. 90 del 2014 (conv., con modif., dalla I. n. 114 del 2014), non è più possibile procedere – ai sensi del R.D. n. 37 del 1934, art. 82 – alle comunicazioni o alle notificazioni presso la cancelleria dell’ufficio giudiziario innanzi al quale pende la lite, anche se il destinatario ha omesso di eleggere il domicilio nel comune in cui ha sede quest’ultimo, a meno che, oltre a tale omissione, non ricorra altresì la circostanza che l’indirizzo di posta elettronica certificata non sia accessibile per cause imputabili al destinatario ».
[6] Cass. 3 Civile Sentenza 8 febbraio 2019 n. 3709
[7] Cass. sez. Sesta – 1- Ordinanza 27 settembre 2019 n. 24110/2019
[8] Cass. sez. Sesta – 3- ordinanza n. 24160/2019 del 27 settembre 2019
[9] V. Protocollo d’intesa del 9 aprile 2020 fra Il Procuratore Generale della Corte di Cassazione, il Primo Presidente della Corte di Cassazione ed il Presidente f.f.del Consiglio Nazionale Forense, nonché più diffusamente la relazione n. 37 dell’11.5.2020 dell’Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione
[10] V. decreto n. 134/2020 del 22.5.2020 del Presidente del Consiglio di Stato (all. 1-2)
[11] Ministero dell’Economia e Finanze, Direzione della Giustizia Tributaria, circolare n. 1/DF prot. N. 5764 del 4.7.2019
[12] Non è questo il luogo dove poterne discutere ma anche su queste questioni la Suprema Corte non ha brillato per chiarezza e si sono registrate molte oscillazioni e declaratorie di inammissibilità per vizi meramente formali e finanche per mancate autenticazione di documenti anche in assenza di contestazioni della controparte.
[13] Si fa riferimento al “Memorandum” del 15 maggio 2017 sottoscritto dai vertici della Corte di Cassazione, Consiglio di Stato e Corte dei Conti, nonché dai Procuratori generali della cassazione e della Corte dei conti, che è stato consegnato al Presidente della Repubblica. Il testo è pubblicato fra l’altro su Foro it., 2018, V, con ampi contributi dottrinali, A. PROTO PISANI- G. SCARSELLI, La strana idea di consentire ai giudici amministrativi di comporre i collegi delle sezioni unite, in Foro it., 2018, V, 62; LAMORGESE, Note in margine al Memorandum sulle giurisdizioni, ibidem, 80 ss.; AMOROSO, Le sezioni unite civili della Corte di cassazione a composizione allargata: considerazioni a margine del Memorandum sulle tre giurisdizioni, ibidem, 90 ss.; F. PATRONI GRIFFI, Per un « dialogo tra le corti » al servizio del cittadino e non di giudici e giuristi, ibidem, 96 ss.; M. LUCIANI, Il Memorandum delle giurisdizioni superiori e la discussione (mancata) sulla certezza del diritto, ibidem, 100 ss.; A.TRAVI, Rapporti fra le giurisdizioni e interpretazione della Costituzione: osservazioni sul Memorandum dei presidenti delle tre giurisdizioni superiori, ibidem, 109 ss.; A. COSENTINO, BREVI considerazioni a proposito del Memorandum sulle giurisdizioni, ibidem, 117 ss.; A. PAJNO, Un Memorandum virtuoso, ibidem, 122 ss.; G. D’AURIA, Memorandum sulle giurisdizioni e Corte dei conti, ibidem, 125 ss.; VILLATA, In tema di questioni di giurisdizione (alla luce di un recente Memorandum), ibidem, 167 ss.; molto critica sulla proposta la posizione di Andrea Proto Pisani e Giuliano Scarselli, già dal titolo del loro intervento, La strana idea di consentire ai giudici amministrativi di comporre i collegi delle sezioni unite, che contestano la legittimità di una tale possibilità a Costituzione vigente e rilevano che «l’armonizzazione della funzione di “nomofilachia”, sempre che possa ritenersi corretta una simile espressione, può darsi solo con il dialogo e le reciproche conoscenze, non con l’integrazione dei collegi; integrare i collegi è operazione invece meramente politica, finalizzata a consentire ad una giurisdizione di entrare (in parte) nella giurisdizione dell’altra». In relazione al Memorandum si segnala anche il testo “La Nomofilachia nelle tre giurisdizioni”, 2018, in cui sono riportati gli interventi dei presidenti delle Corti ed anche di esponenti politici e degli organi di governo, nonché dei rappresentanti dell’avvocatura e della magistratura. Si segnalano in particolare l’intervento critico di P. FIMIANI, in rappresentanza della Giunta dell’Associazione Nazionale Magistrati e gli interventi più possibilisti, anche a Costituzione invariata, di F. PATRONI GRIFFI, Dal memorandum al dialogo concreto: una breve riflessione, p.81; G. SEVERINI, Il dialogo tra le giurisdizioni superiori ordinaria e amministrativa in Italia, p. 87 e R.RORDORF, Le giurisdizioni superiori, p. 93.
Molto interessanti anche gli interventi della dottrina, amministrativa, V.CERULLI IRELLI, Principi costituzionali e nomofilachia: brevi riflessioni, p. 149, e civilista, C.CONSOLO, La basa partecipativa e l’aspirazione alla nomofilachia, p. 161, dello stesso autore, si richiama anche altro elaborato sul tema, dal titolo eloquente, Memorandum del 15 maggio 2017: ragionevole sogno o vere linee effettive ?, in Giorn. Dir. Amm., 2017, p. 683
